domingo, 23 de marzo de 2008

Venezuela: Política Nacional de Transporte Urbano

El último tema de exposición de la cátedra Políticas Públicas, facilitada por el profesor Alexander Blandín, se refirió a la continuación y terminación de políticas públicas, tipos de problemas y posibles soluciones además del rediseño de las mismas: Haber culminado este importante ciclo de formación en políticas públicas, invita a reflexionar, con base a lo aprendido, sobre aquellas políticas con las que se tiene mayor contacto, con la intención de contribuir un poco con su evaluación.


Antes es importante acotar que la fase de la evaluación de las políticas públicas consiste en instrumentar mecanismos que lleven a conocer a los administradores y a la colectividad, si el problema inicial ha sido resuelto o no, con el objetivo de mejorar el planteamiento -rediseñar la política- o terminarla.


Sin embargo, la práctica de evaluar no se suele realizar con este nivel de profundidad. Los administradores de las políticas prefieren basar sus evaluaciones en resultados que se quedan en la simple verificación del cumplimiento de metas establecidas en términos numéricos.


Entrando ya en la práctica planteada en este trabajo, se escogió revisar la Política Nacional de Transporte Urbano, cuya ejecución es responsabilidad del ministerio del Poder Popular para la Infraestructura, a través de su órgano de adscripción FONTUR.

Inicialmente se hará una breve reseña de sus antecedentes, a qué responde, de dónde parte, cuáles fueron sus objetivos iniciales y cuál ha sido el resultado de la aplicación de esta importante política pública. Finalmente se ofrecerán unas recomendaciones que pretenden aportar a la reflexión planteada.


La metodología para lograr este análisis será recorrer la política pública de acuerdo a las etapas o ciclos en los que se descompone, de acuerdo a lo señalado por Ricardo Ibazeta, en su trabajo titulado La política y una política, publicado en la página web argentina Noticias Tecnológicas del Gobierno de Mendoza que son las siguientes:


1. Identificación del problema. El sistema político advierte que hay un problema que necesita un tratamiento y se incluye en la agenda política (actualidad política).

2. Formulación de soluciones. Se estudian las posibles respuestas, se elaboran y negocian las soluciones para decidir una actuación pública.

3. Toma de decisiones. Realización de un programa de actuación.

4. Ejecución del programa (implementación de la política).

5. Evaluación y terminación de la política. Se ve si se han logrado los objetivos.



Política Nacional de Transporte Urbano


Antecedentes

De acuerdo al artículo "Participación de los Municipios en la formación de la Política Nacional de Transporte Urbano en Venezuela" publicado en la revista Venezolana de Gerencia: "En Venezuela se han diseñado tres políticas expresas en materia de transporte: la Política Integral de Transporte (1989), la Política Nacional de Transporte Urbano I (1991) y la Política Nacional de Transporte Urbano II (2001).".

Afirma Ocaña en el precitado artículo que:

La Política Integral de Transporte Público, fue diseñada durante el segundo mandato presidencial de Carlos Andrés Pérez (1989-1993). Este gobierno fue conocido por el establecimiento de una política neoliberal, que no sólo abarcó el ámbito económico, sino también el organizacional y el de los servicios urbanos, dentro de un modelo de administración pública conocido como tecnocrático (Ochoa, 1995).

Según el MTC (1990), esta política surge como respuesta al creciente deterioro del servicio público. Aunque realmente fue producto de un conjunto de medidas económicas conocidas como el paquete que incluía la eliminación del régimen de cambios diferenciales y del control de cambios, liberación de las tasas de interés, ajuste en las tarifas de los servicios públicos y aumento de los precios de los derivados del petróleo, eliminando los subsidios. Estas medidas originaron un profundo malestar popular que se expresó en la explosión social ocurrida en Caracas y varias ciudades del país iniciadas por acciones de violencia colectiva en Guarenas, ciudad dormitorio de Caracas, motivada por el aumento desproporcionado del pasaje del transporte. Igualmente, "algunas vías centrales de las ciudades fueron tomadas por turbas, construyéndose barricadas y quemándose autobuses de transporte colectivo, vehículos privados y cauchos, en clara protesta contra los costos del servicio de transporte" (Fundación Polar, 1999:1).

Las acciones anteriormente expuestas obligaron al Estado a tratar de buscar una solución al problema del servicio de transporte urbano, por lo que se crea, de acuerdo al decreto presidencial del 20/04/1990, el Consejo Venezolano de Transporte (CVT), con la participación de cinco ministros, el presidente de la Compañía Metro de Caracas, el presidente del Instituto Autónomo de Ferrocarriles del Estado (FERROCAR), un representante de la Cámara de Industriales y Comercio (FEDECAMARAS), un representante de la Federación de Transporte en Venezuela (FEDETRANSPORTE) y el Gobierno Municipal representado por la Asociación Venezolana de Cooperación Intermunicipal (AVECI) (Urdaneta y Ochoa, 2004).

(…) Esta política integral se enmarcó dentro de los Lineamientos Generales del VIII Plan de la Nación, partiendo del principio que "devuelve la eficiencia y competitividad a un sector tradicionalmente rentable pero largamente intervenido, protege a los grupos más desasistidos a través de una asistencia directa a cada usuario y abre al público los beneficios de un servicio que crecerá y se diversificará, tanto en capacidad como en calidad y seguridad (MTC, 1990).

(…) Esta política, que perseguía "reorientar el transporte público hacia su recuperación definitiva y modernización permanente" (MTC, 1990:2), sólo fue parcialmente implementada y de manera exclusiva en el transporte interurbano cuya competencia es de los gobiernos Estadales (Nivel intermedio entre el nacional y el municipal).

Lo anteriormente señalado corresponde a la política que antecedió a la actual Política Nacional de Transporte Urbano, la cual surge a raíz de que la primera no cumplió con su cometido.


Una de las causas concluyentes, que se observaron es que éstas políticas no contaron con la participación de la sociedad civil, cuyas opiniones como receptores de la política y víctimas del problema, ahora son consideradas esenciales para determinar la solución.


Identificación del problema


Para el año 1991 ya la Política Integral de Transporte Público, implementada durante el segundo gobierno de Carlos Andrés Pérez, había dado demostraciones de haber fracasado porque el problema persistía y se incrementaba.


Formulación de soluciones


Como una solución a este problema "se solicitó en 1991, un préstamo al Banco Mundial para la elaboración del proyecto "Transporte Urbano", a través del cual se desarrolló el Programa Nacional de Transporte Urbano, bajo las propuestas de este organismo (Urdaneta et al, 2002), y bajo la responsabilidad formal del MTC.


Toma de decisiones


Surge la política en cuestión cuyo planteamiento se tomó de la página web de FONTUR.


El Gobierno Nacional definió la Política Nacional de Transporte Urbano en el año 1991, basándose en ella se formularon el Programa Nacional de Transporte Urbano, el Programa de Modernización del Transporte Terrestre y el Programa de Compensaciones al Transporte.


Ese mismo año se crea FONTUR, como organismo responsable de la implantación de estos programas, los cuales han venido apoyando el proceso de cambio sectorial y el fortalecimiento de las instancias locales responsables de la gestión del transporte urbano, con la ayuda de los programas de financiamiento externo suscritos con los organismos multilaterales.


La política consideró cuatro lineamientos estratégicos:


  1. Municipalización del Transporte Urbano
  2. Creación de la infraestructura de apoyo
  3. Asistencia financiera del estado
  4. La modernización organizacional del transporte urbano


Ejecución del programa


La política se ejecutó, bajo la responsabilidad de FONTUR, como ya se ha hecho mención, a través de tres (3) programas:


  • Programa Nacional de Transporte Urbano (PNTU) que tiene como objetivo primario elevar la calidad y la eficiencia de los sistemas de transporte urbano en las ciudades venezolanas, mejorando y fortaleciendo los organismos locales y nacionales responsables de la planificación, programación, dirección, financiamiento, reglamentación, formulación, evaluación, selección y ejecución de proyectos y operación del transporte urbano.
  • Programa de Modernización del Transporte Terrestre (PNMTT) cuyo objetivo fundamental es la mejora continua y sostenida del transporte público urbano y suburbano del país, a través del financiamiento directo a las organizaciones de transporte, con miras a incrementar racionalmente la oferta y mejorar el nivel de servicio.
  • Programa de Compensaciones al Transporte (Pasaje Estudiantil) creado para garantizar el acceso de los estudiantes al sistema de transporte público, a través de la implementación de tarifas preferenciales.


Evaluación del programa


A dieciséis años de la formulación de la Política Nacional de Transporte Urbano, se observa lo siguiente, de acuerdo a lo considerado por Azara (2007):


  • Se produjeron las reformas legales, que permitieron la asunción por parte de los municipios de competencias del sector.
  • Se da inicio al tratamiento técnico del transporte urbano.
  • Recursos del transporte privado se canalizaron hacia el financiamiento del transporte público a través del impuesto a la gasolina.
  • La política no tuvo un respaldo de un mecanismo legal que le diera un carácter institucional, por tanto la misma se implantó parcialmente y tuvo poco seguimiento por parte del Ministerio.
  • Proceso sin participación ciudadana.
  • A pesar del proceso de descentralización iniciado en 1991, algunas alcaldías aún tienen dificultad para consolidar sus entes locales de transporte y por tanto la municipalización del transporte urbano no ha tenido el grado de consolidación esperado.
  • La cultura del transporte público, no ha sido objeto de atención, lo cual ha contribuido al funcionamiento anárquico del sistema.
  • El problema de transporte urbano de las ciudades venezolanas fue mal estructurado por la Política de 1991, en el sentido de que no contempló todos los elementos existentes, y además, dichos elementos no fueron jerarquizados.
  • El problema se planteó sin ningún tipo de visión sistémica, holística, sin considerar el carácter <<transversal>> del transporte urbano.
  • Algunos de los objetivos propuestos por la política parecieran incompatibles con algunas de las acciones implantadas.
  • Venezuela es un país donde la población se localiza mayoritariamente en áreas urbanas. Para 1990, el 80% de la población era urbana para el año 2000 esta proporción aumentó al 88%, por tanto la mayoría de las personas depende del transporte público para sus desplazamientos, se estima como mínimo que el 50% de los viajes se realizan de este modo.
  • La oferta de vehículos de transporte público no presenta capacidad para renovarse en corto plazo, debido a las deficiencias organizativas y bajas tarifas.
  • La composición vehicular de la flota, presenta la característica de predominio de unidades de baja capacidad, minibuses, 5 puestos y periféricos, los autobuses representan el 5% de la flota.
  • La legislación del transporte se ha traducido en términos institucionales, en una multiplicidad de organismos en los distintos niveles de gobierno cuyas funciones no han sido expresamente delimitadas
  • La estructura empresarial del transporte ha ido perdiéndose y sustituyéndose por esquemas de asociación civil y cooperativas donde sus miembros no son corresponsables del servicio.
  • El uso del vehículo privado se ha incrementado debido a las ventajas que presenta, facilidades de financiamiento, bajo costo de la gasolina, seguridad personal, estatus entre otros. Esto ha traído como consecuencia un aumento en el volumen de circulación y de la congestión.
  • El Transporte urbano se desenvuelve en un escenario con elevados niveles de congestionamiento de tránsito
  • Hay pérdidas cuantiosas en el consumo de combustible y de horas-hombre productivas
  • Acelerado incremento de los costos de operación, sin ninguna relación con las tarifas
  • Deterioro de la flota y nivel de servicio prestado


Redefinición del programa


En el año 2006 esta política y sus componentes antes denominados programas pasaron a definirse como proyectos, con la finalidad de optimizar el control, seguimiento y utilización de los recursos. Esta instrucción emanada por el presidente Chávez es un instrumento para asignar y distribuir los recursos públicos a los entes u organismos nacionales, estatales y municipales en función de las políticas y objetivos estratégicos de la nación "los mismos deben contener y definir claramente los Objetivos Específicos, Resultados y las Metas a alcanzar".


En este sentido, FONTUR, adoptó sus programas a proyectos quedando conformados los siguientes:

  • Proyecto Rehabilitación y Mantenimiento de la Infraestructura Vial Urbana: Construir, rehabilitar, mantener y mejorar la infraestructura vial, con el fin de elevar la calidad y eficiencia de la operación, tránsito y transporte público en beneficio de la colectividad.
  • Proyecto Fortalecimiento Institucional: Capacitar y dotar a los organismos municipales, estadales y policía de tránsito, en las áreas administrativas, operacionales, técnicas y gerenciales para mejorar y fortalecer su rol dentro del sector transporte.
  • Proyecto VIVEX-VAO: Mejorar la circulación de vehículos en las vías expresas y autopistas del Área Metropolitana de Caracas, con el fin de brindar mayor seguridad a los usuarios, garantizar un flujo dinámico del tráfico y minimizar las horas de traslados a sus destinos.
  • Proyecto Rehabilitación y Mantenimiento de las Vías Expresas del Área Metropolitana de Caracas: Rehabilitar y Mantener la Infraestructura de las Vías Expresas del Área Metropolitana de Caracas, con la finalidad de Mejorar la Transitabilidad de las Vías.
  • Proyecto Pasaje Preferencial Estudiantil: Garantizar a la Población Estudiantil el uso del Transporte Público a Tarifas Preferenciales.
  • Proyecto Renovación de Flota: Financiar la Adquisición de Unidades de Transporte Público, con el fin de modernizar la flota y garantizar un buen nivel de servicio a la población.
  • Proyecto Gestión y Conservación de la Red Vial Principal: Mejorar la Infraestructura Vial, realizando el Mantenimiento y la Rehabilitación de Carreteras, con el fin de permitir la Segura Transitabilidad de los Usuarios.
  • Proyecto Modernización, Adecuación y Ampliación de Espacios Físicos y Operacionales para la Red Transporte Masivo Nacional: Suministrar recursos con la finalidad de mejorar las condiciones de transitabilidad de la red de transporte masivo, en virtud de seguir ampliando la misma en el ámbito nacional.


Sin embargo, esta si se quiere redefinición, es un instrumento que facilita el seguimiento administrativo de los actuales proyectos pero no se corresponde con una evaluación de resultados frente a la solución del problema.


Conclusiones y recomendaciones


La "Política Nacional de Transporte Urbano" instrumentada a través de programas, ahora proyectos, como muchas otras políticas no ha sido evaluada, como ya se ha mencionado, contra la solución del problema que lo originó por lo tanto, por ahora, no se cuenta con instrumentos válidos para su redefinición o terminación.


Se pudo observar que la formulación de la política, no contó con la participación de la sociedad civil ni de los entes regionales involucrados, quedando éstos como meros replicadores de los proyectos.


Se sugiere que se plantee una evaluación real del problema con la participación activa de los actores involucrados: los usuarios, los operadores y las autoridades de tutela para que juntos encuentren las soluciones adaptadas a las diferentes realidades del país.


Por otro lado, la autora se suma a la propuesta hecha por el equipo del tema V conformado por Lucy Maita y Virmarte Da Silva, de crear un organismo de seguimiento de las políticas públicas que tenga personalidad jurídica independiente, conformada por un equipo multidisciplinario, para evaluar la ejecución de los proyectos en términos de resultados sociales, que contribuya con la evaluación y redefinición de las políticas en pro de conseguir las metas del país.


Igualmente, se sugiere implementar mecanismos para la capitalización del conocimiento, esto quiere decir que las experiencias de otros organismos sirvan para evitar errores en la implementación de los proyectos sociales. Se trata de una red de transmisión de información que no solamente permita nutrirse de la trayectoria recorrida, sino para que todos los actores conozcan el rumbo que el proyecto de país persigue y así puedan contribuir con el logro de los objetivos.


Se sugiere erradicar la filosofía "como vamos yendo vamos viendo" porque está demostrado que en el desafiante mundo actual, no planificar, no evaluar resultados, hace vulnerables a los países y lo único que garantiza es el hundimiento en el pozo profundo del subdesarrollo.


Referencias bibliográficas anotadas


AZARA, J., González, H., Lizardi, C., Velásquez, T., Romero, M. (Octubre-2007) MINFRA y la Política Nacional de Transporte Urbano. Presentación hecha en la clase de políticas públicas del profesor Juan Rafael Guerra. Convenio UNEFA-FONTUR. Cohorte No 1.

De este trabajo se extrajeron los resultados de la Política Nacional de Transporte Urbano a 16 años de su implementación.


IBAZETA, Ricardo (2005). La política y una política. Compilación. [On line] Disponible en la World Wide Web: http://weblog.mendoza.edu.ar/contenidos/archives/004227.html.

De este trabajo se extrajo la teoría sobre las etapas en la formación de políticas públicas para ofrecer el análisis de la política pública estudiada en este trabajo.


OCANA ORTIZ, Rosa Virginia y URDANETA, Joheni. Participación de los Municipios en la formación de la Política Nacional de Transporte Urbano en Venezuela. Revista Venezolana de Gerencia. [online]. jun. 2005, vol.10, no.30 [citado 23 Marzo 2008], p.196-210. Disponible en la World Wide Web: <http://www2.scielo.org.ve/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S1315-99842005000200003&lng=es&nrm=iso>. ISSN 1315-9984.

De este artículo se obtuvieron los antecedentes de la Política Nacional de Transporte Urbano


Programas de FONTUR.
[On line] Disponible en la World Wide Web: http://www.fontur.gov.ve/Programas/programas.asp

De esta página se obtuvieron datos sobre los objetivos de los programas a través de los cuales se ejecutó la Política Nacional de Transporte Urbano.